专家呼吁尽快启动制定《税法总则》立法进程

日前，由中国法学会财税法学研究会主办、北京大学法学院和北京大学财经法研究中心承办的第20届中国财税法前沿问题高端论坛——“中国特色财税法的理论与制度”研讨会在北京大学法学院举办。来自高校的六十多位学者参加了本次论坛。

与会学者认为，近年来，在全面依法治国方略的指引下，税收法定原则逐步落实，新一轮税制改革之后我国的税制体系基本成熟定型，税收实体法法律层级的整体提升有望实现，制定一部统领税法体系、规定税法领域基本问题的《税法总则》的立法时机已经成熟。刘剑文、熊伟等教授指出，《税法总则》的法律定位应当是税法领域的“母法”或者“准宪法”，对于落实税收法定原则意义重大。提升国家治理体系和治理能力现代化，具体到财税领域则体现为税收法律体系的现代化，应当尽快启动该法的立法进程，使其成为税法现代化的标志性法律。

北京大学法学院教授刘剑文：

统筹税收规范需要制定《税法总则》

党的十八届三中全会《决定》中明确提出“落实税收法定原则”以来，我国税收立法步入快车道，现有18个税种目前已经制定了9部法律，其余多部税收法律草案也已进入立法程序。应当说，制定单行立法仅仅是落实税收法定原则的第一步，要将税收法定原则贯穿于财税法律制定和实施的全过程，从形式正义走向实质公正，还需要统筹我国税收领域的法律规范，尽快制定《税法总则》。

从立法模式来看，我国采取了税种实体法与程序法分立的模式，但由于单行法律调整对象单一，法律漏洞不可避免，政府就不得不制定大量位阶效力偏低的规范性文件以提高相关法律适用的确定性，但无形之中也会削弱法律的权威性，甚至与税收法定原则相背离。为规范政府税收权力的行使、切实保护纳税人合法权利，对基本税收制度和规则通过“总则”加以确立十分有必要。

2006年我受全国人大财经委员会委托提交了《税收基本法(税法通则)》的专家稿。进入新时代以后，我国原有税收法律体系发生较大变化，因此《税法总则》不仅是对现行财税法律制度的修缮，更需要以新时代财税法治理念为引领，从立法模式、立法原则与具体制度等方面进一步优化我国税收法律体系，实现税法的体系化和法典化。2017年我国《民法总则》颁布，彰显了时代精神和时代特征，这对我国《税法总则》的制定产生了积极而深远的影响。制定《税法总则》是一项基础法律工程，作为我国税收领域的“基本法”，《税法总则》将对税收立法、执法、司法产生巨大的影响，特别是在贯彻落实税收法定原则中能够发挥纲举目张的效果。

武汉大学法学院教授熊伟：

《税法总则》是落实税收法定的升级版

落实税收法定原则的任务2020年基本完成后，除了继续完善立法，我国税收法治建设的重点应该转到研究和论证《税法总则》的制定。这既是为了丰富和发展我国新时代的税法体系，也是为了更好地平衡国家财政需要、经济社会发展与纳税人权利。

《立法法》第八条第六款要求法定的内容，并不限于其列举的税种设立、税率确定和税收征收管理，而是包括所有的税收基本制度，尤其是适用于所有税种、涵盖税收实体法和程序法的《税法总则》。从这个角度而言，制定《税法总则》并非无中生有，而是落实税收法定原则的升级版。

借助于《税法总则》的制定，可以确认税收法定、量能课税、比例原则等税法原则的适用条件，界定税法原则彼此之间的效力关系;可以进一步张扬纳税人权利保护的理念，构建相应的制度和规则;可以基于税收债务关系的发生、变更、消灭这条主线，抽象出适用于所有税收单行法的一般规则，弥补分散性税收立法的不足;还可以将重要的税收征管制度纳入其中，体现实体法与程序法在理念层面的融合。

以《税法总则》为龙头、税收实体法为主体、税收程序法为支撑，这种模式的税法体系形成后，经过一段时期的实践和沉淀，再可以考虑顺应新时代法典化的潮流，在此基础上编纂税法典，推动中国税法体系化建设进入更高层次。

中国政法大学教授施正文：

提高税收法律体系化和科学化水平

十八届三中全会提出财政是国家治理的基础和重要支柱，并明确提出落实税收法定原则。十九届四中全会提出到2035年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化。为完成中央提出的要求和部署，我国增值税法、消费税法等重要单行税法的征求意见稿已经公布，各税种的单行法即将全部完成立法。为了更好地发挥各单行税法的调整和规范作用，提高税收法律体系化和科学化水平，我国需要制定一部对单行税法起统领性作用的《税法总则》。《税法总则》主要规定具有普遍适用性和引领性的税收基本制度，为单行税法提供依据，使单行税法的立改废释更加协调一致，更好地实施税法的系统治理。《税法总则》的制定涉及方方面面，是一项艰巨的立法工程，必须尽早谋划启动，以便在此基础上编撰制定《中华人民共和国税法典》，推动完善中国特色社会主义法律体系，推进国家制度和国家治理体系现代化。

西南政法大学副教授王婷婷：

重启《税法总则》立法有必要性和紧迫性

当前，我国税收立法正逐步进入快车道，主要税种立法由国家最高权力机关全国人大及其常委会来制定已进入“总攻”阶段，这有助于解决我国税收立法中长期存在的“法律倒置”现象和“授权立法多于职权立法”问题。然而，现行税收法律制度仍存在体系性不强、回应性不彰、前瞻性不够等问题，亟须一部含括税收基本制度的《税法总则》予以改善。历史地看，我国财税部门、专家学者曾于1995年至1997年及2004年至2007年两个时期内吹响税收立法“集结号”，并在全国人大常委会规划主导下提出《税收基本法(草案)》或《税法通则(草案)》的构想，但囿于彼时我国处于税制初创期和税收政策调整期，这些重要立法规划和立法主张最后无果而终。当前我国正启动新一轮税制的整体性变革，重要的税收实体法及税收程序法有望在新时期实现法律化或进行集中修改，落实税收法定原则、保障纳税人基本权利、普及税收法治理念也已成为新时代国家全面完善治理体系、提升治理能力的重要任务。在此背景下，重启《税法总则》的立法进程具有必要性和紧迫性。

当前，我国宜采取“双向并进”税法立法模式，即：一方面继续推动主要税种立法的法定化，另一方面应适时重启《税法总则》的立法研究与规划，推动中国特色社会主义财税法制体系的完善。

厦门大学法学院副教授李刚：

厘清误区取得共识推进立法

刘剑文教授早在上个世纪九十年代就呼吁制定《税收基本法》，并于2006年9月受全国人大财经委委托组建《税收基本法(税收通则法)》(专家稿)起草小组，先后完成两稿草案。虽然在名称及其定位和效力、应规定哪些基本原则、应否规定税收立法问题、与《税收征收管理法》之间的关系如何处理、应否规定相对独立的税务司法保障体系等方面曾经存在着众多的理论争议，但现实条件已然发生了重大的变化。应当在厘清误区、取得共识的基础上继续推进其立法进程。

中国社会科学院大学副教授汤洁茵：

税法规则需要体系化

随着税收立法进程的提速，截至2019年，全国人大已制定了包括《个人所得税法》在内的9部单行税种法律和《税收征收管理法》。但这些税收法律基本采取了框架式的立法模式，对征税事项和标准仅作提纲挈领式的一般和抽象式的规定，采用了大量抽象、不确定概念，留下诸多的立法空白。在这些内容简约的税收法律之下则衍生出庞杂的税收行政规则。可以说政府机关在税法规范的形成过程中仍居于主导地位。国家税务总局等制定的税务规范性文件成为税收征管活动不可或缺的法规依据，但却是碎片化、补丁式的零散规定，无法形成完整的体系，规范的适用极为复杂、困难。

税收法定主义有民主、法定和确定的三层意义，要求确保税收立法的公众参与、保证征税的公平;要求以成文的形式确立征税标准，以限定征税权的范围，避免对国民权利的侵害;要求税法规则的明确性、易解性，以便纳税人遵从和规范私人事务。因此，根据《立法法》第八条第六项的规定，由全国人大以法律形式予以保留的基本征税事项，应当包括实质性地创设纳税人涉税权利和义务、可能实质性地侵入纳税人基本权利范围的征税安排。政府机关仅享有税法解释以及制定裁量准则、操作细则和有限的政策调整等剩余立法权。税收法律所采用的规范形式应当以严格规则为主，尽可能避免内涵和外延不确定的概念，并确保在税法统一价值秩序之下税法规范形成完整、合逻辑的整体体系。

中国政法大学副教授翁武耀：

税法法典化应是税收立法重点任务

在税收法定原则即将全面落实之际，税法法典化应当成为我国未来税收立法的重点任务，尤其是在党的十九届四中全会提出坚持和完善中国特色社会主义国家治理体系之后，制定一部体现我国特色的税法典更是应当提上议程。事实上，从必要性的角度，制定税法典有助于体现国家对税收法治建设的意志和决心，促进税法的体系性、确定性和明确性，促进税法的公正性以及国库利益维护与纳税人权利保护的兼顾，并有助于财税法学的进一步发展。从可行性的角度，我国已有财税法研究成果和人才队伍能够提供坚实的智力人才保障，已有税收法律法规提供了可资利用的基础，民法、刑法等已有部门法法典编撰提供了可借鉴、直接使用的技术和经验。

同时，作为一种国际趋势，德国、法国、西班牙、俄罗斯、美国、意大利等国家都进行了不同程度的税法法典化，包括《税法通则》、《税收总法典》、《税收一般法》、《税法典》、《纳税人权利保护法》等不同形式。据此，从我国国情出发，并借鉴国际经验，我国税法法典化应当采取先行制定税法总则、税法分则的路径。其中，总则主要内容可以包括税的定义，税的课征原则，税收要件和分类，税法的渊源、解释和效力，征税主体，税收征纳的一般规则，税收信息的取得，税收确定，税收征收，税收违法行为处罚，税收救济。(记者金辉)

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